住民満足と顧客満足の違いとは
2年制コース1年 杉崎雄介
はじめに
財政の逼迫や行政需要の増大を前に、多くの自治体が行財政改革に取り組んでいる。各自治体の基本計画や中期計画の中でも「行財政改革」、そして「経営」「効率」といった言葉がよく見られる。
そうした言葉が行政において用いられるようになったきっかけは、財政危機を背景にして、イギリスに端を発するNPM（New Public
Management ）が導入されたことである。NPMの理論によって自治体の仕事は「管理」から「経営」へ、そして住民は単なる「住民」から「顧客」へと転換した。
国内において「住民＝顧客」「顧客満足志向」を明確に掲げている自治体もある（例：兵庫県小野市）。そこまで明確でないにしても「住民（市民）満足の向上」を謳っている自治体は多い。また、昨今の社会保険庁による不祥事は「国民＝顧客」という視点から見ればあるまじき行為であり、これまで社会保険庁が国民を蔑ろにしてきた結果である。
確かに住民は行政サービスの消費者であり、限られた財源、資源の中で住民ニーズにできる限り応えること、すなわち住民満足を向上させることは必須である。私自身、それが自治体の最重要課題であると考えており、そのために自治体にどのようなイノベーションが必要なのかを模索しようとしている。
しかしながら1つ留意しなければならないのは「住民」と「顧客」の性質の違いである。住民は「顧客」以外に「共同体の構成員」「信託者」などさまざまな側面を持っており一概に「顧客」として扱うことには議論がある。よって本稿ではそうした違いを踏まえた上で、住民満足の向上を自治体が目指す必要性について明らかにしたい。
１． 顧客満足とは何か
行政における「住民満足」という言葉はNPM（New Public Management ）の展開によるパラダイム転換と共に生まれた言葉である。
すなわち、「民間企業における経営理念・手法、さらには成功事例などを可能なかぎり行政現場に導入することを通じて行政部門の効率化・活性化を図る」（※1）というNPMの導入によって、行政の仕事は「管理」から「経営」へ、住民は単なる「住民」から「顧客」へとその捉え方の転換が起こったのである。このパラダイム転換によって顧客満足度調査やマーケティングなど民間企業における経営的手法の行政への導入が試みられることにな
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り、顧客満足になぞらえて「住民満足」および「住民満足度調査」という言葉が登場した。
よって住民満足とは何かを考える上で、まず民間企業における「顧客満足（Customer Satisfaction＝CS）」を理解することが必要であろう。
（１）顧客満足の定義
顧客満足の定義については論者によってさまざま論じられているが、統一されている定義はない。
フィリップ・コトラー（P.Kotler）は、「満足とは、ある製品における知覚された成果（あるいは結果）と購買者の期待との比較から生じる喜び、または失望の気持ちである」とした上で、「満足度は、知覚された成果と期待との相関関係で決まる。成果が期待を下回れば顧客は不満を覚える。成果が期待通りであれば、顧客は満足する」と述べている。
リチャード・オリバー（R.Oliver）は、「満足は顧客の達成感のことである」とし、満足度について「製品やサービスの特徴やそれ自身が、消費に関連した達成感の喜びのレベルのことである」としている。
アーマンド・フィーゲンバウム（A. Feigenbaum）はTQC（Total
Quality Control）の最初の提唱者であるが、「TQCは、消費者の完全な満足を得るに足るもっとも経済的な水準で生産およびサービスを可能ならしめるよう、品質の開発、品質の維持および品質の改善に対する企業内各種グループの努力を統合化するための効果的なシステムである」とし、その定義の中で消費者満足について提示していた。
また日本においては、品質管理研究者によって顧客満足について次のように論じられている。
日本能率協会は、「顧客満足経営におけるお客様の満足度とは、その企業から購入した製品やサービスに対して満足し、その満足感によって、これからも購入、利用を期待できるか否かの程度を表す」とし、「満足度というのは製品やサービスを買う時におけるお客様の事前期待と実績評価の関係のこと」としている。
池澤辰夫氏は、「満足度＝充足度（値）÷期待度（値）」としている。
持本志行氏は、購入意思決定時という制約をもうけた上で、「顧客満足＝商品の価値（顧客の取得価値）÷商品の代価（顧客の犠牲価値）」としている。
高桑郁太郎氏は顧客満足度について、「顧客が購入した有形、無形（サービス）の製・商品によって、どの程度、顧客ニーズが充足されているかを示す度合いの大きさ」であるとしている。
以上を踏まえて考えると、概して顧客満足度とは、製品・サービスに対する事前の期待と、得られた結果に対する満足感・充足感とのギャップであるといえるであろう。
特に企業にとって重要であると私が考えるのは、顧客満足度自体を向上させることではなく、それをツールとして、顧客の期待やニーズと提供している製品・サービスとの間のギャップから新たな期待やニーズを掘り起こしていくことである。以下、顧客満足の変遷を追いながらその理由を明らかにする。
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（２）顧客満足の変遷
顧客満足の定義について見てみたが、次は企業経営、マーケティングの中での顧客満足の位置づけや意義がどのように変わってきたのかを見てみる（※2）。
顧客満足という概念のはじまりは、1950年代には既にピーター・ドラッカー（P.Drucker）が、事業の目的は利潤の追求ではなく顧客創造にあると主張したことにある。ドラッカーは顧客満足の仕組みとして、マーケティングによる顧客創造の方策を構築し、革新性発揮によって魅力的な製品・サービスやコスト削減機会を追求していけると体系づけた。
その後、1960年代にはマーケティング・マネジメントまたはマネジアル・マーケティングの中心理念として顧客満足の思想が定着した。しかしこの時代は理念や哲学としての顧客満足の下にマーケティング活動を行うものの、現実にはマーケットシェアや利潤が重視された。
1970年代に入ると各種の公害や社会環境破壊が顕在化し、また不正不当販売や欠陥商品提供などによって行き過ぎた顧客志向のマーケティングに対する自省が求められた。マーケットシェアや利潤に代わって生活の質、生活アメニティなどが概念化された。
1980年代は成熟市場における競争が強く意識された時期である。いかにライバルに勝つかという競争戦略が優先され、顧客満足よりも競争優位の作り方や戦略市場計画に重点が置かれた。その結果、顧客満足は影を潜め、マーケットシェアや利潤に再び取って代わられた。
しかし1980年代後半から90年代前半にかけての経済・社会情勢の変化によって企業を取り巻く環境が大きく変化し、顧客満足が本格的に導入されることになる。
環境の変化とはすなわち低成長時代の訪れ、市場の飽和、ライフスタイルや価値観の多様化などである。
新規顧客の開拓が困難な状況、すなわちこれまで企業が目的としていたマーケットシェアの拡大が困難な中で、既存顧客の維持が企業の死活問題となった。また、ライフスタイルや価値観の多様化に伴うニーズの多様化に敏感に反応し、それに合わせた付加価値を提供する必要が出てきた。そうした状況の中で顧客満足の重要度が再び高まり、さらにそれに付随して顧客との良好な関係維持を重視した経営（Customer Relationship
Management=CRM）や顧客の生涯価値（Life Time Value=LTV）という考えが盛んになったのである。ITの発展によって顧客情報のデータベース化が可能になり、個別の顧客対応がある程度可能になったことも要因である。
こうして顧客の捉え方は、全てひと括りの「全体的な」顧客からより「個別的な」顧客へと変化した。従来のマス・マーケティングからリレーションシップ・マーケティングへ、マーケティング・シェアからカスタマー・シェア（カスタマー・ロイヤリティ）へのパラダイム転換が起こったのであった。それによって顧客満足がマーケティングや企業活動において重要な概念として浮上し、企業はかつてのような実践を伴わない理念や言葉だけの顧客満足ではなく、実際の経営体制として「顧客満足を中心とした経営（Customer Satisfaction
Management=CSM）」体制を構築することが不可欠となったのである。
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（３）顧客満足の現代的意義
ここまで顧客満足の定義、そしてその意義、位置づけの変遷を見てきたわけだが、現代
の企業の課題が「顧客との関係性維持」と「付加価値の創造」であり、その実現のために顧客満足が重要な要素となっていることがわかった。それを踏まえた上で顧客満足に求められているものは何かを考えてみたい。
まず1つ目は、顧客満足とは実践的なCSM体制の構築を伴ったものでなければならない、ということである。
顧客満足を経営理念に掲げることは大事なファースト・ステップである。しかし理念に掲げただけで実際の経営がマーケットシェアや利潤の追求に終始していてはならない。そうした企業は顧客に価値を提供することができず顧客との関係性維持、付加価値の創造に励む企業の中で淘汰されていく可能性が高いであろう。
重要なのは顧客満足という経営理念を中心とした全社的なマネジメント体制を構築することである。つまり、かつては顧客満足とは「良い製品を提供すること」であり、顧客への価値は製品自体、及び一時的な製品提供時にしか生じないと考えられていた。しかしそのような一時的な取り引きだけでは顧客との関係性維持はできるはずもなく、また前述したように市場が飽和し物質的需要がある程度満たされ、かつ顧客ニーズが多様化している中では、品質だけでは価値として不十分なのである。
アフターサービスの充実や、製造・卸・販売の各段階の有機的な連携体制を作ることがCSMの構築であり、それによって全社的に顧客満足向上に取り組む必要がある。
武田哲男は、顧客満足活動の定義として、
① 顧客を中核にした企業理念が明確であり、名実共に全組織に反映されている経営
② 顧客を中核として考え、行動する組織のDNAを生む経営
③ 業績＝顧客の支持率を達成する経営
を挙げており、CSM体制が構築されなければ顧客満足の実現は不可能であるという見解を示している。
2つ目は、顧客満足は表面的な数値測定であってはならず、関係性維持と価値創造の重要なツールということである。
企業は顕在化したニーズに最低限応えていればある程度の数値が得られるので、顧客満足が自己目的化した場合、新たな価値創造へのインセンティブが働くとは考えにくい。しかし実際はニーズが顕在化した時点で顧客の不満足が生じているので、それは真のCSMとは呼べない。
顧客満足を考える上で重要なのは数値としてそれを向上させることより、それをツールとして顧客の抱える問題（ニーズ）を把握し、提案し、創造し、顧客満足を向上させ、それにより関係性を構築し、さらに発展・継続させていくことである。
そうした意味では顧客満足より顧客不満足の方が重要ともいえる。なぜならば潜在的なニーズを掘り起こして価値を創造していくには、顧客の抱える現状の問題点の把握がスタートとなるからである。実際に顧客からのクレームの情報化、共有化に力を入れている企
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業は多く、コールセンターというのは顧客との接点として重要なセクターとなっている。不満足度調査については行政関係においても、過去に青森県や東京都足立区が行ったことがあり注目に値する。
以上2点が私の考える顧客満足の現代的意義である。
２． 住民満足と顧客満足
（１）NPMにおける住民満足
NPMの導入によって行政において住民満足という概念が登場したのは既に述べた通りである。NPMにおいて住民満足はあくまでも業績評価の文脈の中で語られてきた。そしてその評価の観点は次の3つのＥである（※3）。すなわち、
① Economy（経済性）：インプットの最小化
② Efficiency（効率性）：アウトプットの最大化
③ Effectiveness（有効性）：アウトプットを通じたアウトカムの改善
中でもEfficiencyはEconomyを含めて論じられることもあり、EfficiencyとEffectivenessの2つの評価の捉え方が重要である。
Efficiencyは投入（インプット）に対する産出（アウトプット）比率のようなものであるのに対し、Effectivenessは産出と、基準あるいは期待との比較（アウトカム）であると定義できるという（※4）。また前者は政策の執行面での評価（執行評価）であるのに対して、後者は政策の効果に対する評価である（政策評価）。ちなみにEconomyはコストに対する評価（会計評価）である。
顧客満足の定義は前述のように「製品・サービスに対する事前の期待と、得られた結果に対する満足感・充足感とのギャップ」であるからアウトカムであり、Effectivenessに該当する。住民満足も、顧客を住民に置き換えたものとして考えれば、概念的な定義の上では同様であると考える。すなわち住民満足向上を目指した自治体マネジメントとは、Effectivenessの評価、つまり政策評価を重視したマネジメント体制といえる。
（２）業績評価における行政と民間企業の相違点
しかしながら民間部門と公的部門とではEffectivenessのあり方が大きく異なるということに留意が必要である。それは「市場の介在の有無」である。
民間部門では、産出する財・サービスのほとんどが私的であり、そのアウトカム（顧客満足）は市場を通じてある程度チェックされる。すなわちアウトプットたる製品・商品・サービスに対する評価、つまりアウトカムとして顧客の購入があるのである。そしてそれは売上高、営業利益、経常利益などの財務的な指標に反映される。
対して公共部門では、主に公共財・公共サービスを産出しているため、市場のチェック
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は働きにくい。市場化テストや民営化、外部委託などが行われているもの、それらはあくまでも部分的である。そのため市場とは異なる基準や目標値の設定、つまり政策目標が必要になる。この政策目標の設定においてEfficiencyとEffectivenessとの対立が生じることが困難な点である。それには2つの論点がある。
第一に、評価の基準の問題である。Efficiency（Economyを含む）の評価は、具体的数値として表すことが可能であるのに対して、Effectivenessの評価は具体的な数値化が容易ではない。
第二に、因果関係の問題である。Efficiency（Economyを含む）の評価は、投入と産出から導かれるため因果関係が比較的明瞭であるが、Effectivenessの評価は政策評価であるから因果関係が不明瞭なのである。執行上の問題の可能性や、効果が出るまでのタイムラグの可能性、他の要因による効果の可能性などによって政策自体の成否がわかりづらい。
以上の理由からEfficiencyとEffectivenessの対立が生じ、そのどちらに比重を置くかにということが各国のNPMへの取り組みを特徴づけている。例えば前者を強調してきたのがイギリスであり、後者を強調してきたのがスウェーデンなどの北欧諸国である。
NPM発祥の地であるイギリスは、その契機が経済危機、財政危機であったことからかつてはEconomy、Efficiencyが重視された。しかしブレア政権下で「ベスト・バリュー（Best Value）原則」が打ち出され、行政サービスの提供は中央・地方、公・民問わず最も適切な主体により行われるべきであるとされた。それにより行政サービスは低コスト化だけでなく、サービスの質向上も両立してカバーする必要があることが明示された。イギリスは代表例であって、NPMを導入した各国においてEffectivenessへのシフトが行われているという（※5）。
以下、私見であるが、市場の介在の有無については重要な相違点の１つではあるものの、市場の中で活動している民間企業においてパラダイム転換が起こったのは前述の通りである。すなわちマーケットシェアと利潤の追求から、顧客との関係性維持と付加価値創造へとシフトチェンジし、そのために顧客満足が重要な要素となっているのである。そのためかつてはアウトカムの指標であった売上高や営業利益だけでは企業の正確な（長期的な）評価は困難な状況になっている。それは換言すればそれはEffectivenessに重点を置いていると言える。近年、盛んなCSRへの取り組みもその一環であろう。また、そうした意味で顧客満足はそれ自体の一時的な数値が重要なのではなく、マネジメントの中心理念でありツールでなくてはならないのである。
さらに行政においても、諸外国の動向としてEfficiencyからEffectivenessへのシフトが起こっている。
以上を踏まえて考えると、確かに政策評価の手法自体にも様々な問題があるものの、公的部門と民間部門の違いだけを理由にして住民満足から目を背けることはやはりできないであろう。むしろ公的部門と私的部門との距離は近づいていると言える。重要なのは住民との関係性を構築し、そこでコンセンサスを形成し、その過程で住民ニーズを把握して求められる価値を提供していくということである。
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（３）住民の持つ多様な側面と住民満足の留意点
以上、自治体における住民満足経営導入の必要性について述べたが、最後に住民の持つ多様な側面について論じ、自治体経営における住民満足とはどうあるべきかを考える際の留意点を確認しておきたい。
片木淳は、市民の持つ性質として次の３つを想定している。
①
行政サービスの顧客としての市民：サービスを受ける者
②
自治体の構成員としての市民：自治体という共同体を構成する一員としてその任務を分担し、行政サービスの提供に協力、参加すべき者
③
政治的委任者としての市民：主権者として、自治体運営をその代表に委託し、必要な場合は自ら直接これに携わるべき者
としている。そしてドイツのブレーメンにおける「市民自治体構想」「活動市民都市構想」を検証しながら、①の捉え方に限界が訪れていること、②の捉え方、そしてその延長としての③の捉え方が、地方自治体の改革における「自治体と市民の関係」の改革として不可欠であるとしている。
星野芳昭は、顧客主義がNPMの中心になるものとしながらも、顧客と住民をそのま
ま置き換えることに警鐘を鳴らしている。星野は住民を、
① 受益者
② 納税者・負担者
③ 住民自治の主役
④ 利害関係者
としている。そして受益と負担の不均衡、利害関係者を顧客とする危険性、住民の自治活動と行政活動の連動の必要性について考慮しなければならないとし、「協働のまちづくり」の必要性について述べている。そして首長・議会・執行部はそれぞれとの間で、
① 安心
② 納得
③ 協働
④ 自立
を築かなければならないとしている。
以上を踏まえて考えると、自治体の住民満足経営においては「顧客」つまり「自治体の乗り手」という捉え方をしつつ、常に「自治体の作り手」としても意識しなければならないであろう。なぜならば、次の3点を考えなければならない。
① 受益と負担の不均衡分は全体としての自治体に還元されている
② 住民の行政サービスに対する選択権に制限がある以上、利害関係者は必ず生まれるため、その全ての要求を満たすことは困難
③ 主権者・信託者として自分の自治体に責任を持つ
すなわち自治体における住民満足とは「自治体全体のパッケージとして何が最良・最適か」ということであり、自治体の将来に対する理念・ビジョンが不可欠であろう。税やサ
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ービス内容、協働参画などに関して、住民に負うべき負担は負ってもらうということが必要である。そのためにはそうしたコンセンサスを得るためにも住民との関係性が重要さを帯びてくる。
顧客満足の現代的意義とは、数値ではなく全組織的な有機的連携であり、またそれは顧客との良好な関係性維持（顧客の抱える問題把握→提案→創造→顧客満足向上→関係性構築→その発展と継続）のツールであることは既に述べた通りである。
こうして見てみると、顧客満足と住民満足を比べてみて相違点、留意点はあるもののその概念を取り入れる有用性、必要性はあると私は考える。特に住民とのインターフェイスである窓口、コールセンターの改革はその第一歩となるのではないだろうか。例えば窓口サービスは多くの場合、住人のニーズではなく内部の組織構成や業務の分類を基準に構成されている。また、コールセンターも組織化、システム化されマネジメント・サイクルの一環として機能している例はまだ多くない。自治体の電子化への取り組みも今後ますます重要になってくるであろう。こうした取り組みについては別途、先進事例の検証を行いたい。
注：
※1 『ニュー・パブリック・マネジメント 理念・ビジョン・戦略』
大住荘四郎・著 株式会社日本評論社・発（2003年）
※2 以下、『市場創造 マーケティング』
竹内慶司・編著 学文社・発行（2006年）より出典
※3 ※1に同じ
※4 ※1に同じ
※5 ※1に同じ
参考文献：
『ニュー・パブリック・マネジメント 理念・ビジョン・戦略』
大住荘四郎・著 株式会社日本評論社・発（2003年）
『現代マーケティングの革新と課題』
柏木重秋・編著 東海大学出版会・発行（2005年）
『改訂版 よくわかるCSのすすめ方』
武田哲男・著 日本能率協会マネジメントセンター・発行（2005年）
『自治体のマネジメント改革』
市町村アカデミー・監修 ぎょうせい・発行（2005年）
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『「顧客満足」の常識』
武田哲男・著 PHP研究所・発行（2006年）
『市場創造 マーケティング』
竹内慶司・編著 学文社・発行（2006年）
『平成18年度 比較地方自治研究会 調査研究報告書』
（財）自治体国際化協会（CLAIR）編集・発行（2007年）
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