ＰＦＩ事業の実施における適正な民間事業者選定手続きについて
（地方公共団体の実施するＰＦＩ事業に関して）
公共経営研究科1年
45061050-1 菅原 幸弘
１ はじめに
PFI事業を実施する場合、発注者である地方公共団体は、単に公共施設等の建設だけではなく、維持管理、運営等についても長期独占的に民間事業者に委ねることになる。
このため、民間事業者を適正に選定する手続きは、事業に対する住民からの長期的な信頼を得るためにも、その後の一連の事業活動に影響を及ぼす非常に重要な過程となる。
そこで、本レポートにおいては、PFI事業の民間事業者選定過程における特徴や主な問題点について整理しながら、適正な手続きを行うための検討を行う。
２ ＰＦＩにおける事業者選定方式について
地方公共団体が当事者となる入札・契約手続きについては、一般競争入札が原則的な方法とされている（自治法234Ⅱ）。
一般競争入札は、対象となる財・サービス・施設などの仕様を厳密に定め、最も低価格で供給する事業者を選定する方式（自治法234Ⅲ）となっている。この方式は、「質を固定し、価格の最小化を図ることで、２つの側面を総合的に評価するという困難な 問題を巧みに回避する方式」とも言うことができる。（一般に「仕様発注」という。）
2･2 ＰＦＩ事業者選定に見られる新たな方式
しかし、PFI事業者選定の場合においては、ＰＦＩ法[1]第１条（目的）に示されるとおり、「民間の資金、経営能力及び技術的能力」を活用することが考慮される。このため、ＰＦＩ事業の実施に当たり、民間事業者を選定する方法としては、価格以外の要素をも判断基準として加味した「総合評価方式」が採用される。
総合評価方式を行うにあたっては、地方公共団体においては、「総合評価一般競争入札方式」または「公募型プロポーザル方式」という、価格だけではなく質も総合的に評価することにより事業者を選定する新たな方式が運用されている。（一般に「性能発注」という。）
2･3 新たな選定方式に係る法令上の根拠
「総合評価一般競争入札方式」は地方自治法施行令167条の10の2第1号および第2号、同令167条の13に基づき入札公告により広く入札参加者を募り、価格及び価格以外の要素を含めた総合評価により落札者を決定する契約方式である。
地方公共団体の公共事業において総合評価一般競争入札方式の根拠となる法令は、地方自治法234条3項、同法施行令167条の10の2である。
一方、「公募型プロポーザル方式」とは「公共事業の入札・契約手続きの改善に関する行動計画」（平成6年1月18日閣議了解）に示されている方式であり、公募で広く提案を募り、価格および価格以外の要素を含めた総合評価方式により最も優れた提案者を選定し、交渉を経て契約相手を決定する方式である。
同方式は、随意契約方式の一つであり、地方公共団体においては、地方自治法234条2項、同法施行令167条の2第1項により、「不動産の買入れ又は借入れ、普通地方公共団体が必要とする物品の製造、修理、加工又は納入に使用させるため必要な物品の売払いその他の契約でその性質又は目的が競争入札に適しない者をするとき」に、採用することができる方式である。
2･4 各選定方式の比較
「総合評価一般競争入札方式」の場合、入札公告時において明示した契約書や落札価格の変更は、基本的にはできない。一方、「公募型プロポーザル方式」の場合、随意契約となるため、総合評価一般競争入札方式の場合より、交渉が可能な範囲は大きい。
これらの性質により、業務内容が明確で、応募者の提案の余地が小さく、応募者からの提案に大きな差が生じないと想定される場合については、総合評価一般競争入札方式を採用することが考えられる。一方、特定事業のみでなく、付帯事業として応募者からの提案や、運営業務の比重が大きく応募者の創意工夫に期待する部分が大きい場合は、公募型プロポーザル方式を採用することが望ましい。（総合評価一般競争入札と公募型プロポーザル方式の比較については、別添１「比較表」を参照）
2･5 選定方式の採用状況
（財）地域総合整備財団のアンケート結果[2]によると、地方公共団体が実施する事業者選定方式（2006年1月現在）は、「総合評価一般競争入札方式」が54％、「公募型プロポーザル方式」が45％であり、「総合評価一般競争入札」を採用している事業の方が多くなっている。
この理由としては、「総合評価一般競争入札」方式が、平成12年3月29日付自治事務次官通知「地方公共団体におけるPFI事業について」により、原則的な手法とされているほか、都道府県や政令指定都市においては、WTO政府調達協定に該当する場合は一般競争入札が義務付けられていること等によるものと考えられる。
3 ＰＦＩの事業特性により生じる選定過程における一般的な問題点について
3･1 評価方式に関する問題
ＰＦＩ事業における民間事業者選定過程においては、「民間の資金と活力を活用する」とする事業特性から、いずれの選定方式を採用した場合においても、「価格」と「質」という２つの側面を総合的に評価するという困難な問題が生じる。このため、評価方式に関しては、公平性、効率性、透明性等の観点から、その適正さを欠いた結果、訴訟に至ったケース（衆議院議員宿舎森ビルPFI訴訟[3]）や、経営破綻に至ったケース（福 岡市「タラソ福岡」[4]）のように、問題化することもあり、評価方式を適正に行うための先行研究[5]も行われている。
本レポートにおいては、事業者選定過程のうち、主な問題について整理することを目的としているため、総合評価方式の基本となる、「除算方式」と「加算方式」の基本的な事項についてのみ整理することとする。
「除算方式」は価格以外の得点を価格で割ることにより、単位価格当たりの得点で評価するもので、①高コスト高品質の提案と、②低コスト低品質の提案が、同一の点数になってしまう恐れがある。一方、「加算方式」は「価格点＋非価格点」により総合評価するもので、評価項目の配点にメリハリをつけることで事業の重点項目を明確化することが可能となる半面、配点についての合意形成が難航することも考えられる。
例えば、加算方式を採用した場合で、価格の要素が過度に重視されると、品質や民間事業者の創意工夫が生かされず、地方公共団体が示す要求水準のみの性能となる結果が生じやすくなるなど、選定結果に敏感な影響を及ぼす事態を招くことになる。
このため、除算方式と加算方式のどちらを選択するか、また加算方式を採用する場合に配点を検討する場合は、対象となる事業の特性ごとに評価項目の重要性や発注者側の財政的事情等を十分に検討し、合意形成を図る必要がある。
3･2 応募コスト縮減に係る問題
PFI事業の場合、発注者の要求水準を満たすような応募者の創意工夫を引き出すための期間を要するため、事業者選定プロセスの長期化は、発注者、応募者の双方に大きな負担となり、民間事業者の健全な参入意欲を阻害する要因にもなりかねない。
これらの応募コストの増大に係る問題に関し、（社）日本経済団体連合会による提言[6]では、競争上の公平性と透明性の担保を前提として、公共側があらかじめ一定の審査基準等を明確化し、段階的に事業を絞り込む（多段階選抜）とともに、交渉・協議によって契約内容を詰める手続き（交渉・協議）が明確に行えるようにする必要があることが提言されている。（ＰＦＩ事業に限っては、ＷＴＯ政府調達規定に準拠しつつも、明確に法律上位置付けるべきであることが示されている。）
そして、この提言が行われた結果、多段階選抜や入札前、落札後協議(但し、他の入札参加者が当該落札者よりも有利な条件を提示することが可能な変更は不可。)を認める見解が、関係省庁間の申し合わせ[7]として発表されるに至り、地方公共団体においても、同様に運用するべきことが通知されている。[8] [9]
しかし、簡単な提案書で、実際に数社に絞込みが行えるのか、また、落選した客観的な理由を説明することが可能なのか等の問題があり、この申し合わせ内容の運用に際しては、慎重な対応が必要であるものと考えられる。
3･3 外部評価に関する問題
このような困難な選定審査の客観性と透明性を確保するため、総合評価一般競争入札を行う場合には、あらかじめ学識経験者の意見を聞くことが規定されている。一般的には、地方自治法施行令167条の１0の2第4項により、事業者選定委員会が設置されることになる。
公募型プロポーザル方式を採用する場合にも、総合評価一般競争入札方式に準じた、透明性、客観性への配慮が必要となる。
委員会の位置付けとしては諮問機関であるため、最終的な事業者の決定は委員会の答申を参考とし、地方公共団体が行うことになる。
これらの組織編成にあたっても、参加者の構成、専門性の区別による評価権限の配分、評価すべき資料を提示するタイミング等、検討すべき課題がある。また、審査における有識者の最も重要な役割は、事業を実施する資格、能力に欠けた事業者の排除を指摘することであるという意見もある。[10]
4
地方公共団体が実施するＰＦＩと地域経済への貢献に関する問題点について
4･1 地元中小企業を保護すべきとする意見
ＰＦＩの実施においては、契約に基づき民間の負うリスクの高さ、プロジェクトファイナンスによる資金調達等を総合評価するなどの特徴から、大企業に比較して地域の中小企業が落札することが難しく、必ずしも地域の新たな事業機会の創出には結びつかない事業手法であるため、地元中小企業を保護（参画し易い選定方式にする）すべきとする意見もある。[11]
このような意見に対応するために、発注者側の具体的な措置として、事業者選定基準に「地域経済への貢献に関する提案」を高く評価する項目を設定する方法も実際に行われている。（一般に「地域要件」という。別添２「地域要件一覧表」の事例を参照）
4･2 競争性の確保を重視する意見
ＰＦＩの事業者選定審査における取得点数が接戦状態となった場合、国際的な大企業が落札するのか、地元中小企業が落札するのかについては、「地域要件」をどのように具体的に設定し、審査するかという地方公共団体の政策的な判断にも影響されることになる。
ただし、公共調達においては、「地域要件」を設定せずに市場に対する競争性を確保したほうが、むしろ地域経済の活性化にとってプラスとなるとする調査結果[12]や、中小企業の保護を目的とした要件設定が、政・財・官の癒着を助長し、公正で自由な競争を阻害するという見解[13]もある。また、大企業が有利になることを容認するアンケート結果もある[14]。
4･3 発注者と地元中小企業の責務に関する私見
「地域要件」の設定については、特に地元企業の参画を優先することを内容とする場合は、地元特定企業への既得権の付与や過保護政策として、住民や選定から漏れた事業者等からの批判に晒される恐れがある。
そのような優先措置を行う場合は、地域要件を重視することによって、地域経済への波及効果や地域雇用確保等のメリットがあることを、地方公共団体の責任ある政策判断として十分に説明できなければならない。
また、地元中小企業も、ＰＦＩ事業者として選定されるためには、地域における独自のノウハウやネットワークを生かすことにより、地域住民のニーズを汲み取りながら独自性を育み、地域経済へのプラスの波及効果をもたらすような、大企業が有しない影響力を身に付ける必要があると思われる。
今日、第三セクターの「失敗」が、マスコミ報道等により取り沙汰されているが、本来、公共事業については、明らかな経営破綻は別として、そもそもどのような状態が「失敗」であるのかを明確に定義することが難しいはずである。にもかかわらず、第三セクターに対し、世間一般の理解が得られていない理由の一つには、出資や職員の派遣等、設立と官民の協働体制を整える上での手続きの透明性等が不十分であったことも原因となっているのではないかと思われる。
手続きの適正さの重要性については、他の官民協働手法である指定管理者や市場化テスト等における事業者選定過程においても通じるものであり、地方公共団体だけではなく、企業や金融機関、市民団体、そして住民等、公共の経営に関わる全ての組織や人々が念頭に置かなければならない事項であるものと考えられる。
[1] 「民間資金等の活用による公共施設等の整備等の促進に関する法律」（平成17年法律第117号）
[2] 「地方公共団体の行うPFI事業における事業者選定に係る調査報告書」（2006）総務省
[3] ２００３年５月に森ビル株式会社が提起した「衆議院赤坂議員宿舎PFI事業に関する訴訟」は、日本でのPFI事
業に関する行政訴訟の第１号案件である。本訴訟は、PFI事業入札の基本的要素である入札価格のあり方や審査に関する説明責任についても問題提起されており、総合評価一般競争入札等で実施されるPFI発注プロセスのうち、公共サービスの質的向上を追及する審査に対して透明性、公平性の確保を求める提訴であると言える。【「PHP政策研究レポート」Vol.6 No．72、（2003.6）等による】
[4] PFI事業の実施後、破綻した事例として、福岡市が実施した「タラソ福岡」の事例が挙げられる。本事業の経営
破綻に関しては、福岡市PFI事業推進委員会から、その原因について調査検討報告書が提出されており、その中で事業者選定過程における評価方式、審査における需要予測の甘さ、提案内容の実現可能性や継続可能性について客観的な評価と修正システムの不足、交渉による最終的な詰めの甘さ等の問題点が指摘されている。【「タラソ福岡の経営破綻に関する調査検討報告書」（2005.5）福岡市PFI事業推進委員会による。】
[5] 「PFIは、公共的な施設の建設や運営に民間の資金、経営あるいは技術能力を活用することにより、財政資金的
効率的、効果的な利用を図る新しい手法である。この事業の事業者選定に当たっては、従来の公共事業の入札と異なり、入札価格等と事業者からの提案内容、すなわち、価格と質という２つの要素を総合的に評価することが求められる。本稿では、政策評価の伝統的な手法と比較しながら、実際に行われている手法を実証的に検討し、事業者の選定結果は、除算方式と加算方式の選択、加算方式における入札価格等と提案内容に対する評価の相対的ウエイトの変更に敏感に影響されるという結果が得られた。このことから、事業者の選定にあたっては、評価手法を変更した場合のシミュレーション（感度分析）を行うことや特定の手法を選択した理由を明示することが重要であること、また、審査の公平性や透明性を十分に担保した上で、より柔軟な判断を行うことが有益な場合があること等の示唆が得られた。」とする内容。
【「PFI事業の事業者選定における価格と質の評価方法への総合政策学的接近」、駒井正晶、慶応義塾大学】
[6] 「PFIの推進に関する第二次提言」（社）日本経済団体連合会、（2002．6）
[7] 「PFI事業に係る民間事業者の選定及び協定締結手続きについて」、平成１５年３月２０日付、民間資金等の活
用による公共施設等の整備等の促進に関する関係省庁連絡会議幹事会申合せ
[8] 「PFI事業に係る民間事業者の選定及び協定締結手続きについて」、平成15年3月31日付総行第43号、総行地第44号、総務省自治行政局行政課長、同地域振興課長通知
[9] PFIの発祥地であるイギリスの場合、①民間事業者選定方式については最初に応募者からの概要提案に基づき概要
審査を行い、３から４社に絞ってその後に絞られた事業者について本審査を行う「多段階選定方式」や、②公共部門と民間部門とが対話（Clarification Meeting）を行いそれぞれの考えを十分理解し合いつつ民間事業者の選定を行う対話型競争入札方式が取られている。
【鳥取大学地域環境学部、光多長温による報告（http://www.riu.or.jp/paper27.doc）等による。】
[10] 「自治体のためのPFI実務」、p127、井熊均、ぎょうせい（2001）
[11] 「横浜市のＰＦＩ等に関する基本方針等に向けた意見書」、平成15年3月13日、横浜商工会議所
[12] 「地方行政と地域経済における競争政策の現状とその問題点」、公正取引委員会委託調査報告書（2003）
[13] 「公共調達の経済理論」、p8、三浦功、九州大学出版会（2003）
[14] 「PFIに関するアンケート調査結果」、p8、財団法人社会経済性本部（2001）
[15] 内閣府「民間資金等の活用による公共施設等の整備等に関する事業の実施に関する基本方針」（2000.3）による5原則3主義は次のとおり
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5原則 |
公共性原則 |
公共性のある事業を対象 |
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民間経営資源活用原則 |
民間の資金、経営能力及び技術的能力を活用 |
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効率性原則 |
効率的かつ効果的な実施を確保 |
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公平性原則 |
事業実施にあたっての公平性を確保 |
|
|
透明性原則 |
事業実施にあたっての透明性を確保 |
|
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3主義 |
客観主義 |
各段階での客観性のある評価決定 |
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契約主義 |
当事者の役割責任分担の明文化 |
|
|
独立主義 |
企業体の法人格上の独立性を確保 |
【以上の脚注に挙げたもののほか、本レポートの作成にあたり全般的に参考とした主な文献】
・ 「PFIの法務と実務」、きんざい（2006）
・ 「PFI公共投資の新手法」、井熊均、日刊工業新聞社（1998）
【別添１】 「総合評価一般競争入札と公募型プロポーザル方式の比較表」
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項目 |
総合評価一般競争入札 |
公募型プロポーザル |
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自治法上の位置づけ |
競争入札 |
随意契約 |
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契約書（案）の作成 |
○ 入札前に自治体側より提示する。 ●入札前に数ヶ月の作成期間を要することになる。 |
○市は公募前に「条件規定書」という形で骨格を提示する。契約書案に比較して粗いものでも可。 |
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事業者の選定 |
◇ 審査基準にもよるが、最終的には公募型プロポーザル方式よりも価格による要素が大きい。 ◇ 価格抜きで審査基準を設定することはできない。 |
◇ 審査基準にもよるが、価格に関わらず、最も優れた提案を採用することができる。 ◇ 入札に比較して自由度が高い。 |
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契約交渉 |
○基本的に不要、詳細部分の調整のみ。現実的には「調整」にも段階があり、必ずしも容易ではない。 |
●必要、数ヶ月を要することになる。契約交渉が整わない可能性も残される。 |
|
契約内容の変更 |
●事業者選定後には落選者となるので再入札が必要とされる。ただし、会計法令に従い随意契約できる場合もある。 |
○基本的には条件規定書に従うが、事業者の提案に応じて契約内容を決めていくことになる。弾力性がある。 |
|
契約が締結に至らない場合 |
●当選者以外は落選者となるので再入札が必要とされる。ただし、会計法令に従い随意契約できる場合もある。 |
○優先交渉権者との交渉が決裂した場合、当初の取り決めに従い次順位者と交渉することになる。 |
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適していると思われる案件 |
◇事業者の提案に係る部分が少なく、市側の求める事業の内容、サービス水準が決まっている案件に適している。 |
◇事業者の提案に係る部分が多く、予め市側で条件規定書の詳細を決定できない案件に適している。 |
○
：メリット ●：デメリット ◇：その他
（出典）札幌市ホームページ http://www.city.sapporo.jp/kikaku/pfi/houshin/keiyaku.PDF#
による。
【別添2】 「地域要件一覧表」
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地方公共団体 |
事例 |
審査項目 |
総合評価点に占める割合 |
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地域経済への貢献 |
６％ |
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石巻地区広域行政事務組合 |
石巻地区広域行政事務組合消防本部（石巻消防署併設）庁舎移転整備事業 |
地域経済への貢献 |
４％ |
|
東根市 |
（仮称）東根市消防庁舎整備事業 |
地域経済への配慮 |
３％ |
|
沼津市 |
沼津市営住宅自由ヶ丘団地整備事業 |
地域社会経済への貢献 |
４％ |
|
宇多津町 |
宇多津新給食センター整備運営事業 |
地域社会との連携 |
５％ |
（出典）地方公共団体の行うPFI事業における事業者選定に係る調査報告書」平成１８年６月総務省