「中山間地域の研究について」概要

中山間地域問題の発生と対応～戦後の農山村に影響を与えた諸政策～

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　公共経営研究科

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 45051061-5　村川真一

１　はじめに

私の研究テーマは「これからの中山間地域の自治体のあるべき姿」であるが、その基礎として本クールでは、現在中山間地域で問題となっている人口減少や超高齢化、耕作放棄地の増大などの諸問題がどのようにして発生したのか、またその対策として国は戦後どのような政策を実施してきたのかを国土計画や農業政策等を振り返ることによって概観する。併せてこれらの評価を行い、これからの課題を考察する。

中山間地域という表現が国において公式に使用されたのは、昭和63年度の農業白書おいてからである。1)その後、1990年の農林水産省経済局統計情報部長通達において、農業政策を地域特性に基づいて把握することが重要との観点から、全国の市町村を「都市的地域」「平地農業地域」「中間農業地域」「山間農業地域」の４つに類型区分した。2)平成16年4月1日現在、全国3,100市町村のうち「中間農業地域」「山間農業地域」を併せた中山間地域は1,688市町村で全体の約54％、国土面積の約67％を占めている。3)

また、1999年に制定された「食料・農業・農村基本法」の第35条に「中山間地域等4)の振興」という条項が加わっている。21世紀の農業等の基本的な政策理念となる基本法に「中山間地域等」という「山間地およびその周辺地域その他の地勢等の地理的条件が悪く、農業の生産条件が不利な地域」（第35条）の振興を特別にうたっているところに、この地域が国においても無視できないくらいの深刻な問題を抱えていることを浮き彫りにしている。

以下、戦後の東京の急速な都市化現象とその原因を考察し、その対応策として国が実施した国土計画や農業政策その他の地域振興立法（特に中山間地域に関係の深い山振法、過疎法、特定農山村法）について農山村との関わりについて概観する。その後それらの評価について考察し、まとめとする。

２　戦後の東京への急速な人口集中

　東京は明治維新時、人口約100万人であった。その後、近代化が進むにつれて人口が急増し、1940年には約740万人となり、ニューヨークに次ぐ世界第2位の人口となった。このような近代化に伴う都市人口の急増は産業革命を経験した世界の至る都市で見られる現象である。例えばロンドンは1720年代に70万弱であった人口が1850年頃には232万に増加しているし、ニューヨークでは1860年に約81万人であった人口が1940年には世界第1位の790万人に急増している。日本の場合は、農村の労働人口に余剰ができ、それが東京に流れ込んだという側面があるが、一体なぜ人々は都市に集まるのであろうか。

　伊藤善市は「地域活性化の戦略」(1993,pp.41～48)の中で、工業化社会になると生活様式や価値観が都市化し、それが交通・通信技術の発達によって全国的に拡散浸透し、人々は自発的に都市に移動する。その現象が更に都市の産業・人口の集中度合いを高めると捉えている。つまり、都市に行けば様々な魅力的な働き場所があり、所得水準も上がり、教育やレジャーなどお金の使い方の選択肢も増える。それが新たな産業の発展を促し、労働人口の受け皿となる。それを求めて更に多くの人々が自発的に都市に集まるということである。「都市に向かっての人口集中には、強力な経済法則が貫かれている」のである。5)

　戦時中の疎開があって東京の人口は、一時約340万人になるが戦後は再び急増し終戦から10年後の1950年には早くも800万人を超え、戦前の最高記録を超えた。このような状況の中、東京への一極集中を地方に分散させ、「国土の均衡ある発展」、「地域格差の是正」を目指したのが戦後の国土開発計画である。

３　産業・人口集中防止のための戦後の諸政策

　これから述べる戦後の国土開発計画、農業政策、その他の地域振興立法についてまとめたのが表１であるが、それらを概観し、農山村に与えた影響を考察する。　

3.1 第1次から第5時までの全国総合開発計画

　国土開発計画は1962年の全国総合開発計画（一全総）から1987年の第4次全国総合開発計画（四全総）および1998年の「21世紀のグランドデザイン」まで引き継がれている日本を総合的に開発する国土計画である。いずれの計画も「国土の均衡ある発展」、「地域格差の是正」を目指しているが、以下農山村との関連からその特徴を概観する。

一全総では、拠点都市を設定し工業化することによって産業を振興し、東京に集中する人口を分散、東京の過大を防止し、地域格差を是正しようとした。しかし、「農山村をどうするか」という視点からの記述はなく、農林業の振興について近代化等という言葉で触れられているのみであった。二全総では、それに中心都市整備と交通網の整備によって拠点間をネットワークで結ぶ計画が加えられた。農山村については、独立項目として「農山漁村の環境保全のための主要計画課題」を設け、集落および集落施設等その他環境条件の整備を図り、魅力的な生活の場を形成し、特に人口激減山村については、その対策として集落の移転統合、巡回システム、地域生活センター等の整備・充実等を掲げた。6)

一全総・二全総の結果、農山村に与えた影響は次の言葉で集約できる。「人のいらない工場がいっぱい立地してしまった。人口の脱農家が早くなった。新産業都市で工業が成功した地域ほど脱農が早かったので、また周辺人口が減ってしまった。」（下河辺1994,pp.79～80）7)

三全総では、これまでの工業開発一辺倒の発想から、自然・生活・生産環境を調和させた総合的な整備による定住圏構想を打ち出し、都市と農村の調和を考えた計画にシフトした。計画の実施にあたっては、地方公共団体の自主性が重んじられたが、実際は補助金のつく道路等の事業を要望するなど従来の地域開発手法から脱却できなかった。しかし、三全総でモデル定住圏が指定されるなど、沿岸部だけでなく内陸の農山村にも直接、政策の目が向いたことは大きい。

四全総では、三全総からのソフト化がさらに進み、都市との交流やリゾート・観光開発等が計画のメインになった。農山村では1987年の総合保養地域整備法（リゾート法）によって、ゴルフ場やスキー場、ホテル等で森林や農地が失われ、リゾート開発による歪みとして現在でも問題になっている状況も散見される。

五全総「21世紀のグランドデザイン」では、「参加と連携」による国土づくりをテーマに地方公共団体やボランティア団体・地域住民等多様な主体の責任ある積極的な「参加」と「連携」での地域づくりが提唱された。しかし、バブル経済がはじけ国・地方の財政が逼迫し、計画された事業はほとんど実施できていない。元々、投資総額が示されておらず事業の遂行ができるのか不透明な計画であった。

3.2　農山村に大きな影響を与えた農地改革と農業政策

　戦後の農地改革はGHQによる農地解放と呼ばれる小作人への農地の解放から始まった。

一連の改革の中で多くの零細農家が誕生し、自らの土地を持った農家は、自助努力により単位面積あたりの生産量が向上させた。一方、工業化の進展により、農村から都市への人口流出が顕著になり、経済発展に伴って都市住民と農業従事者の所得格差が広がるようになってきた。そのような背景の中、1961年の農業基本法は「他産業との生産性の格差が是正されるように農業の生産性が向上すること及び農業従事者が所得を拡大し他産業従事者と均衡する生活を営むことができること」（第１条）を目的として成立した。その目指すところは「農業の構造改革による規模拡大、コストダウン、これを前提として、需要の伸びが期待される農産物にシフトするという農業生産の選択的拡大、これらを補完する安定政策としての価格政策」(山下2003, p.6)8)であった。

　しかし、現実は経済成長に伴う物価の上昇が早すぎたため、農山村の暮らしを圧迫し始めた。そのため、戦後の食料難の時代に米価を抑え、国民への米の安定供給を図るためにあった米価政策が、農工間の所得是正のための農家収入の向上政策としての高米価政策に変わった。このことは、消費者行政から供給者行政への転換を意味し、需要と供給で成り立つ市場経済から農家を隔離し、農業の構造改革を事実上不可能にした。いわゆる護送船団方式である。金融の例でもみられるように、この方法はある程度まではうまくいく。しかし、本当の競争が始まったとき護送船団の中にいる者は荒波に太刀打ちできない。

このような高米価政策の長所として、農家の米価による現金収入が増え、それによって、都市で生産された工業製品を買う市場が形成され、産業振興・経済成長を助けたという面がある。一方、短所は農業基本法の目指した土地の流動化が進まず、米以外の農業へのシフトも起こらなかったため、農産物の国際競争力をつけられず、外国からの安い食料に押されて食料自給率が低下した。8)　これを都市的地域と中山間地域とに分けて、考察してみる。

　[高米価政策の弊害]

　（全般）

・小規模農家でも現金収入が得られるため、小規模の農地を保有し、構造改革が進まない。

・コストが高く規模の小さい兼業農家でも、買うよりは有利なため米を生産し続ける。

　（都市的地域）

　・地価の上昇により、農地の資産価値が高まり、農地の賃貸が進まなかった。

　・高い地価が農地の売買による農業規模の拡大を阻んだ。

　（中山間地域）

・米価による現金収入が、低所得の中山間地域の農地保有を維持し、賃貸・売買が進まなかった。

・農家の高齢化及び後継ぎの不在のため、米の供給過剰による生産調整は植林や耕作放棄地を増大させた。

　国は、これら農業政策を反省し、21世紀の農業政策の新たな基本法を1999年に「食料・農業・農村基本法」として制定した。そのコンセプトは農業政策を国民全体の視点から捉え直し「食料の安定供給の確保」と「多面的機能の発揮」を、農業・農村に期待される役割をとして明確化し、その基盤をなす「農業の持続的な発展」と「農村の振興」を政策の理念として位置付けたものである。9)

3.3 工業化に取り残された地域を対象とする地域振興立法

次に、工業化に取り残された地域を対象として制定された地域振興立法について概観する。その中でも、特にその対象部分の大部分が中山間地域に該当し、大きな影響を与えた山振法、過疎法、特定農山村法について考察する。

1960年代に高度成長から取り残され、人口流出の続く山村や過疎の自治体から多くの要望が出されて成立したのが、山村振興法（1965年）（山振法）と過疎対策緊急措置法（1970年）（過疎法）である。いずれも10年間の時限立法であったので、期限が切れる直前になると全国の山村・過疎自治体から要請が繰り返され、期間が延長し今日まで続いている法制度である。その後、1992年の「新しい食料・農業・農政政策の方向」を受けて、中山間地域を振興の対象として1993年に制定されたのが特定農山村法である。前者の2つは生産・生活施設の整備（ハード事業）中心の施策であるのに対し、後者は農業生産に関するソフト事業中心の施策であり、相互に補完関係にある。

　制度の内容は、それぞれ振興山村・過疎地域・特定山村に指定された地域に対して、補助率の引き上げ、各種事業の採択基準の緩和、元利償還の7割が交付税措置される過疎債の発行の許可、有利な特別融資制度を受けることができる等である。10)

　これらによる効果は、公立の小中学校・保育所の建設や改修、土地改良や道路の整備、集会施設の整備等特にハード面での農山村の整備が格段に進んだことである。

　過疎地域に行くとりっぱな集会所や個性的な校舎の小学校を見ることができるが、それらはこれら有利な振興法制度の影響である。

４　これらの評価およびこれからの課題

以上、戦後の大都市の人口増加や過大化を防止し、都市と農山村の経済・所得等の格差をどのように地域に分散させ、産業の発展を促そうとしてきたかを概観した。これらを評価すると、全国総合開発計画は、猛烈に工業化し始めた日本経済の中で、東京に産業や人口が集中することなく、日本全体に分散させ、地域間格差のない日本列島をつくるため、計画的に国土を開発していくことを目指して計画された総合的な開発計画ではあったが、結果的には「政策的な立地行政というのは、企業の市場性になかなか勝てないということを実証した」（下河辺1994,p.79）11)というように、東京一極集中、都市と農山村との格差の是正はなくならなかった。

しかし、工業化が進展する中で、何とか地方にも工場を誘致し、拠点都市や田園都市を核として農山村の産業の発展を図ろうとした意義は大きい。特に高速道路網などの整備は、都市へのストロー現象を加速した面もあるが、農山村と都市との交流を増大させ、定住圏構想でみられるように、自然と調和のとれた農山村の生活を見直すきっかけとなった。高速道路に近くなった過疎地域の住民にとって、大都市へのアクセスがよくなったという実感は、過疎地域という条件不利地に住んでいるという心理的劣等感を和らげた。農山村における工業を中心とする産業の育成や都市への人口流出には歯止めがかからなかったものの、農山村に居住する住民にとって、心理的にはある程度の効果はあったと考えられる。

　また、その全国計画では補いきれない農山村の過疎地域に対しては、個別の地域振興策で対応し、施設整備等のハード面では一応の成果をみた。

　これら個別の振興法制度は、見方を変えると都市で集めた税金を農山村に配布する所得の再分配機能であると考えられる。この国による所得の再分配機能は、有効に機能したと考える。確かに最も豊かな東京都と最も低い沖縄県の所得の差は依然として２倍近くあるように12)、都市と農山村の所得格差も依然として残っている。しかし、道路や集会施設・小中学校等のハードは全国一律に整備され日本国民としてのナショナルミニマムは、ある程度達成されたのではないだろうか。

一方、農業での自立を目指した、今日でも通用する基本法を制定したにもかかわらず、その方策を十分活かせなかった農業政策の失敗は、特に中山間地域の超高齢化、集落の崩壊、耕作放棄地の増大、環境の維持の困難という悪影響となって現われた。これら農山村集落の崩壊は、単に農業生産量が減るという問題だけでなく、国土・環境の保全という問題へも波及してきている。「農業生産がGNPの３％（日本は1985年で2.9％）以下となる状況では、農業政策は農業の育成という視点から、農山村環境を維持・保全するという農村整備の方向に向かざるを得なくなる」13)と言われている。新たな農業基本法である1999年制定の「食料・農業・農村基本法」にも、このような観点から、自然環境保全等の多面的機能を発揮（第3条）し、農業の持続的な発展（第4条）がうたわれている。

また、このような観点から2000年に中山間地直接支払制度も導入された。これは、欧米で長らく実施されており、高米価政策にかわる所得補填政策としても研究者の間で早くから導入が望まれていた施策であるが、中山間地域において農業を続け草取り等一定の環境の保全を行う者に対し直接、交付金を支払う制度である。

農家の高齢化が進み、後継ぎが減少し、人口の自然減が進んでいる中山間地域では今後、やる気のある若い農家が地域の農地を束ね、大規模に農業を展開し、地域の環境を保全していくしか方法はないだろう。そのような農家に対して、直接支払制度を拡大し、国が何らかの支援をしていくという仕組みは、国土・環境の保全機能という観点から、都市住民からも十分な理解が得られるはずだ。農業規模の拡大化に伴い、徐々に高米価政策を削減しつつ、直接支払い制度を拡充し、都市住民との所得格差を縮める。このような政策が今後重要となってくるだろう。その結果、都市からのＩターン・Ｕターンの若者も増え、美しい国土が維持されるに違いない。

このように、国土・環境の保全という面からの中山間地域への支援は直接支払制度によって、その一歩をすすめたが、最後に、農山村の持つ文化・伝統の継承への支援を、今後の課題として提示しておきたい。それは「食料・農業・農村基本法」においても多面的機能の一つとして定義されている「文化の伝承機能」に対する支援であるが、具体的には、農山村において「古来からの継続によって伝えられてきた、自然の恵みや災害の忌避等を祈念し、あるいは感謝して行われる芸能・祭り、さまざまな農業上の技術、地域独自の様々な知恵などの文化的なもの」14)が伝承されるよう国においても積極的にその保護政策を実施する、ということである。国土や環境の維持・保全機能については「公益的機能」として支援策が検討されているが、この「文化の伝承機能」は同じ多面的機能としての一つとして位置付けられているにもかかわらず、特別な支援策は検討されていない。筆者は、経済が高度に成長し、物質的な豊かさが満たされると、文化や伝統といった人間の精神に影響を与えるものが農山村への回帰の一つの要因になるのではないかと考える。現代の「癒し」ブームもその一端を表しているのではないか。農山村の住民にとって、文化・伝統こそが、その地域の住民にとっての誇りとなり、その地域に積極的に住む意味を持ち得る可能性のあるものだから「文化の伝承機能」に対する支援策は今後検討され得るべき課題であると考える。

表1　「戦後の国の諸政策」15)

Ⅰ背景・農業政策等

Ⅱ国土開発計画・工業開発

Ⅲ中山間地域に関する振興政策

1945

(S20)

1950

(S25)

1960

(S35)

1970

(S45)

1980

(S55)

1990

(H2)

2000

(H12)

農地改革

農地調整法

自作農創設特別措置法

自作農創設特別措置法及び農地長背法の適用を受けるべき土地の譲渡に関する政令（ポツダム政令）

1952農地法

1960所得倍増計画

1961農業基本法　　　　

過疎・過密が顕著に

1968新都市計画法

1969農振法　　　　　　

1972日本列島改造論

1973オイルショック

1974国土庁発足　　　　

安定成長へ

1979第2次オイルショック

バブル・地価高騰へ

バブル崩壊

1993UR農業合意　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

1999食料・農業・農村基本法

1961低開発地域工業開発促進法

1962新産業都市建設促進法

1962全国総合開発計画

・地域間の均衡ある発展

・拠点開発方式

・工場分散・農業近代化方式

・農業所得の成長率2.9％を目指す

1964工業整備特別地域整備促進法

1968新都市計画法

1969新全国総合開発計画

・豊かな環境の創造　　　　　　

・大規模プロジェクト方式

・中心都市と交通施設の整備

1974国土利用計画法

1977第３次全国総合開発計画　　

・人間住所の総合的環境整備

・定住構想

・自然、生活、生産の調和

1987第４次全国総合開発計画

・多極分散型国土の構築

・交流ネットワーク構想

・リゾート法

1998 21世紀の国土のグランドデザイン

・多軸型国土構造形成の基礎づくり

・多自然居住地地域の創造

・自立の促進と誇りの持てる地域の創造

1965山村振興法

・地域格差是正

・経済力の培養と住民福祉向上

1970過疎地域対策緊急措置法

・過疎の振興地域への緊急対策

1975山村振興法第1次改正

・山村の国土環境保全の明確化

・幹線道路の代行制度の創設

・医療の確保、地域文化の保存規定

1980過疎地域振興特別措置法

・地域社会機能の低下、生産生活水準の低位に対処

1985山村振興法第2次改正

・健康空間、社会教育等の新たな視点

・緊急度が高い地域への配慮

1990過疎地域活性化特別措置法

・東京一極集中「新たな過疎問題」

・過疎債の観光３セクへの出資など

1993特定農山村法

1994ＵＲ農業合意関連対策大綱

2000過疎地域自立促進特別措置法

・地域の自立促進

・過疎債の拡充

2000中山間地直接支払い制度