公共経営研究科　自治行政演習　第１クール

「戦後地方自治法制定下における議会と首長の関係」

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　平成16年5月６日

公共経営研究科　　　草間　剛

＜はじめに＞

　私の修士論文のテーマは「ガバナンス時代における地方議会の役割」であり、社会のグローバル化、IT化、経済の低迷化の中で、今、行政、民間、住民、NGOなどが、社会の諸問題に対し、今までの枠組みに囚われず、協働して解決を探る時代に入ったといえる。そのような時代の中、地方自治体では二元代表制として、議会、首長がそれぞれ住民から選ばれ、地方の民主主義を確立している。しかしながら地方分権が叫ばれる中、革新首長の出現にみられる首長側、いわゆる行政側の改革は進んでいるが、もう一方の議会の活動の中身に変化が見られない。地方議会不要説も存在する今、地方の民主主義、在民主権を確立するために議会はどのようなアクションをとらなければいけないのか、また制度自体を変えなければいけないのか。それを２年間にわたって考察していくにあたり、本稿ではまず、現行地方自治制度、その中でも公選の議会と首長が両立する二元代表制について、戦後立法者の思惑を検証する必要があると考える。なぜ彼らは首長と議会の両方を公選としたのか、また彼らは地方自治体における民主主義の確立についてどのような考えをもっていたのだろうか。彼らが考えた地方二元代表制において首長と議会はどのような役割を期待されていたのだろうか。それらを検証することによって、現在地方自治体の首長と議会が抱える諸問題の本質を捉えることができると考える。

本稿では特に、当時地方自治法の制定を進めた連合国占領軍（GHQ）と当時の日本政府の地方議会と首長に関する思惑を中心に考察していくが、その中で、終戦後日本の民主化、弱体化を狙ったGHQは特に、地方における民主化の徹底を図った筈である。それゆえに知事の公選を最優先に考えたGHQは知事の公選に改革の熱を集中し、地方議会との関係についてその権限などをあまり深く考えなかったのではないだろうか。またそのような余裕が時間的、技術的にもなかったのではないだろうか。そして時の日本政府は、まだ内務省主導の中央集権国家的色合いが強く残っている中、地方における官的統制は必ず残しておきたかった筈である。議会のみならず知事も公選にしたら、必ず混乱が起きると考え、議会か首長の権限を縮小させる必要があったのではないか。ここに両者の妥協が生まれ、地方の二元代表制は、議会と首長のチェックアンドバランスという前提にもかかわらず、その前提が必ずしも成立しない、未完的な制度だったのではないか。これが私の仮説である。

本稿では上記した仮説を持ちながら、あくまで歴史に忠実に、戦後地方自治法制定下における議会と首長の関係を考察していくものとする。

＜１＞ 時代背景

１　終戦

　昭和２０年８月１４日、日本政府はポツダム宣言を受諾し、翌１５日に「終戦の詔勅」が放送され、１９３７年７月の盧溝橋事件以来の戦争は終結した。この後９月２日には戦艦ミズーリ艦上で降伏文書に正式調印がなされ、以後サンフランシスコ講和条約が発効するまでの６年８ヶ月間にわたって日本は連合国の占領下に置かれることとなった。連合国による日本の管理は、ワシントンに設置された戦勝国１２カ国からなり、アメリカが議長国の極東委員会を本部として行われ、その基本方針はアメリカを通じ東京に設置された連合国軍最高司令官総司令部（GHQ、初代司令官Douglas MacArthur）に伝えられ、そこから具体的な指令や勧告が日本政府に発せられた。降伏文書の調印、またポツダム緊急勅令によって日本はGHQからの要求を無条件に実施しなければならず、以後、この勅令に基づいて数々の政令が制定された。(1)

２　地方自治改革　

GHQの初期の対日基本方針は、軍国主義の徹底的排除、基本的人権の尊重確保、及び民主主義的政治組織の確立の3点であるが、地方自治の確立はこの民主主義的政治組織の一環として、どうしても成し遂げなければいけない課題であった。(2)GHQはこの地方自治の確立を期し、日本国憲法作成に際しても当初地方自治について触れていなかった日本政府原案を批判し、昭和２１年のいわゆるマッカーサー原案の第8章において、�@府県知事、市町村長、徴税権を有するその他一切の行政長、府県会及び地方議会議員は全て直接普通選挙によって選挙する。�A住民は彼らの財産、事務、政治を処理し、国会の制定する法律の範囲内で住民自身の憲章を作成する権利を奪われない。�B国会は住民の大多数の承認がなければ地方において特別の法律を制定できない。とする3点を憲法草案に盛り込んで政府に提出したが、当時の政府は特に知事の直接公選について、時期尚早とし、議会による間接選挙を要望したが、GHQはこれを強く拒否した。前述したマッカーサー草案においてはGHQの占領当初からの地方自治に関する基本原則を垣間見ることができる。つまり、�@徹底した地方分権の採用。�A地方公共団体の組織及び運営をできるだけ民主主義の原則に則ったものとする。　この�@は戦前の中央集権に対する厳しい批判の現われであり、�Aについては戦前の官僚主義的国家支配を極力排除し、地方住民の意思に従った地方自治行政を確立しようという意図の現われと推測できる。(3)そしてこのようなGHQの地方自治に対する施策に対して、日本政府は地方自治への反感からこれを強く抵抗したが全くGHQは聞き入れず、当然府県知事公選の事項を憲法にとり入れた。その後政府は日本国憲法第八章に取り入れた新制度の根本趣旨を実現する新しい地方制度を樹立する必要性から昭和21年10月に地方制度調査会を設置し、約2ヶ月で正式答申を発表。その2ヵ月後の昭和22年2月に新地方自治法案を完成、各省庁、GHQからのヒアリングを実施し特にGHQからは54項目にわたる修正意見を示された。（後詳述）若干の修正の後3月15日に第九十二回帝国議会において若干の修正を経て5月3日、日本国憲法の施行と同時に憲法付属法典のひとつとして施行された。その間約8ヶ月。1年足らずで戦後から現在まで60年近くを支える地方自治制度の礎が完成したのである。　次節では前途した時代背景の下、GHQと日本政府がそれぞれ、新しい制度下の地方議会と首長をどのように考えていたのか見ていくこととする。

＜２＞　GHQの思惑

１　GHQの首長に対する思惑

　日本国憲法制定、及び地方自治法制定において、GHQが最重要視したのは紛れもなく首長公選制であり、憲法原案の日本国政府案に対してGHQが修正したいわゆるマッカーサー原案に首長公選制が盛り込まれていたことは前途した通りである。GHQの地方制度担当は当初GHQ民政局のケーディス(注1)とティルトン中佐が担当していたが、地方自治制度の確立に際し、GHQの権限は絶対であったことが伺える。「・・（私は）日本の場合にはやはり議会が選挙によって選ぶということの方が実際に合っているのじゃないかと思っていましたので、その点を強く主張しました。ところが、そういう考え方に対して、直接住民が選挙するというほうが、よりデモクラティックであることは疑いを入れない。国の組織についても、できるだけ民主的な制度にするという見地からすれば、どうしても住民が直接選ぶという制度のほうがいいのだということを非常に熱心に主張していました。・・・この点についてはどんなに言っても強く反対をして、自分の主張を貫いていこうという態度をはっきり示していました。」(4)このように首長公選制については、当初から固い決意を持っていたことが明瞭だが、GHQはその知事の権限について深く言及していない。知事の権限やその地位を昭和２１年の第１次地方自治改革の中で国家公務員という地位の官吏にすることを、国内の公選反対派といわば妥協するかたちで行ったとすれば、GHQにしてみれば、地方の首長公選制は、国の民主化政策の骨幹の１つであり、後の地方における行政について、公選首長の実現で民主化が図れると楽観視していたのではないだろうか。特にティルトンは日本の地方行政について予備知識はなく、日本に明治から蔓延る地方官官制(注2)や国と地方の行政事務の関係をあまり理解していなかった。田中も「・・・地方の官庁の組織権限の定めとして地方官官制というようなものがあるということを話したのです。ところが、チルトン氏はまことに「意外だ」というような顔をし、色をなして、そういうことは聞いていないというわけです。・・」(5)と述べているように、ＧＨＱは日本の地方制度全体から首長公選制を考えたわけではなく、日本の民主化の手段として断片的に公選制を考えた可能性が高いと考えられる。

２　ＧＨＱの地方議会に対する思惑

　ＧＨＱは昭和23年に「日本の政治的転換」と題する報告書を作成し、日本における地方制度についての基本的認識に関して次のように述べた。「代議政治制度は、住民により選挙され、住民に対して責任を負う公務員を媒体として、住民が地方公共団体の政策を決定し、事務を管理するとき、最大限にその機能を発揮する。このような状況においては、住民の生活や権利に対する権力的侵害は行われ難いし、存在し難い。そして政府は、住民の意思によって動き、これに奉仕するという固有の性格を失わない。さらに、国全体として強力にして健全な代議政治制度を維持するためには、まず、地方公共団体が代議政治制度をもち、活発に活動し、みずから責任を有する団体とならなければならない。」(6)つまりＧＨＱは地方公共団体における地方議会制の完遂をも狙っていたのであるが、明治21年の第１次

地方自治改革から昭和22年の地方自治法制定までの１年間に現行自治法と変わらない、地方議会制度が確立された。特に議会の権限については現行地方自治法第九六条の１５項目中、13項目までが昭和23年までに完成した。戦前の地方議会制度から特に改革された点は、

�@ 地方議会議員の選挙権、被選挙権の拡張　―　公民(注3)の廃止、成年者全員の参政

�A 議会議員定数の増加

�B 議会の議決事項の拡大

�C 議会の開催回数の増加

�D 従来あった都道府県、市、参事会制度の廃止−　議会の独立性

�E 議員議案発案権の改良（昭和２１年当初は１人でも議案発案が可能であった）

�F 常任委員会および特別委員会の設置

�G 予算増額修正権を明定

�H 百条調査権について議会への出頭拒否、記録の提出の拒否、偽証について罰則の適用

�I　議員と首長の兼職の禁止

　などがあり、一見、とても強力な権限を地方議会は有しているように見受けられる。また地方議会の役割についてティルトンが興味深い話をしている。条例による刑罰の定めの可否をめぐる考え方を巡って田中教授と話した回顧談であるが、「・・（田中が条例に罰則を付ける立法技術や能力が地方にはなく、条例を制定するだけでも相当困難な仕事と述べた事に対し）それは従来の日本の地方議会というものを頭に置いて考えるからそうなので、これからはどんどんそういう立法技術上の能力を養成していかなければならぬ。そのために必要があるならば地方に法律の専門家を置いてもいい。そして将来だんだん地方議会の能力がついてくれば、そういうものの必要もなくなるだろう。地方の条例に罰則をつけることは政策的に言ってもむしろ当然ではないか。・・」(7)と述べ、地方議会の立法府としての役割を期待している。また前途した地方議会の権利の拡充はティルトン中佐が明治22年に総司令部地方行政課長になった後、府県係長として赴任してきたポーターにより考えられたものが多いと考えられる。なぜなら彼はオハイオ州で議員の経験もあり、日本の地方自治を自分の郷里のオハイオ州のチャーターや模範チャーターと比較して問題のあるところを抜き出し日本の制度改革を断行したためであり、彼はアメリカの議決機関と執行機関の区別のない地方自治制度を念頭に置いたためではないかと推測される。(8)

＜３＞　ＧＨＱが制度化した首長と議会の関係

１　首長の原案執行権の制限

　昭和21年の改正前においては、首長は地方議会の議決または選挙が、越権、違法にわたるとき、または明らかに公益を害すると認めたときは、再議に付し、再議決後の議決が修正されないときは、これを取り消す事ができるとしたが、総司令部は、違法、越権の議会の議決および選挙の取消の権限は司法機関たる裁判所に与えるようにすることを申し入れ、政府はこれらの要求に応えて長の原案執行権について修正がなされた。(9)(注4)

�@ 議会の議決が公益を害する場合における長の原案執行権の制度は廃止する。

�A 議会の議決が違法または越権の場合においては、長が裁判所に出訴できることとする。

�B 議会の議決が収入または支出に関し執行することができないものがあると認めるときにおいても、長はこれを再議に付することができるだけとし、原案執行権は認めない。

�C 議会が義務的経費を削除、減額したため再議に付しても、なお同一の議決をしたときは、長はその経費およびこれに伴う収入を予算に計上し、支出することができる。

２　議会の予算増額修正権（現行自治法九十七条　二項）

　議会の予算増額修正権については昭和22年の地方自治法改正で明文化されたが、長の発案権を侵害しない限度において可能という解釈、また「長の予算の提出の権限を侵すことはできない」という但書の意味が不明確であり、しかも予算提出権を侵す修正であるか否かを判断する第三者機関はないわけであるから、結局、議会が予算修正を行おうとするときは、長と議会の間で調整を行い、妥当な結論を出すことが望ましい。(10)ということにしかならない。この場合のＧＨＱの思惑はなんだったのだろうか。

３　首長の拒否権（現行自治法一七六条）

　首長は１で述べた場合に限って、再議や原案執行権が認められていただけであり、理論的には地方議会の権限が長のそれを上回っていたが、ＧＨＱはそれに対し、拒否権の制度を取り入れるように指示してきた。この結果を受けて、議会における条例の制定、改廃や予算に関する意義があるときは、地方公共団体の長は、これを再議に付することができ、議会は出席議員の３分の２以上の多数によらなければ拒否権を覆せないものとした。これについては以下のように説明されている。「地方自治における地方議会と長は、両者等しく住民の直接選挙によって選出せられたものであって、地方公共団体の長は、地方議会に対してというよりむしろ直接に一般住民に対して責任を負い、その意思を地方自治体の行政に実現することに努力する任務を有するものである。而して地方公共団体の議会と長とのかような対等の地位における関係は、相互に独自の権限を行使しつつ、両者の互譲、協調による地方自治の不偏不党なる発展を目的とするものである・・・両者の協調が破れ、意志の疎隔が生じた場合には、議会は長に対して不信任議決をもって対抗し、長は議会の解散をもってこれに応ずるものであるが、議会は、更に条例、歳入歳出予算その他の議決権の行使の際に長の執行を制限し、束縛し得るのに対し、長は違法議決、収支執行不可能なる議決及び義務費等の削減減額等の限られた場合に消極的に対抗し得るに止まることは、やがて議会多数派の専断を許し、プレジデンシャルシステムによる議会と長との対等均衡関係をともすれば破壊する虞があると思われるので、アメリカ合衆国連邦憲法における大統領の拒否権制度を参酌して、長に対して重要な事項について拒否権を与えて長と議会との正常な均衡の上に地方自治の着実な発展を期せしめる必要がある。」(11)

＜総括、私見＞

　以上に渡ってGHQが行った、戦後地方自治改革の中、特に首長と議会について検証をしたが、前述した通りGHQの地方における基本理念は戦前の官僚主義的国家支配を極力排除し、地方住民の意思に従った地方自治行政を確立すること。地方の民主主義を確立することに徹底していた。首長公選はその実現に対する最優先事項であったし、これは私の仮説に反するものであったが、予想以上に地方議会の権限を強化し、場合によっては原案執行権の制限のように首長の権限をしのぐものを地方議会に与えていた。ティルトンは地方議会を強力な立法機関にしようとしていたし、ポーターは執行機関と議決機関の差のない、アメリカ地方自治様式の地方自治を確立させようとしていた。この２人のアイデア、つまり、住民からそれぞれ選挙される首長と議会の二元代表制は前述した戦後当初の地方自治改革の中で、法律で示される権限などの点で、制度として実現できる可能性は高かったと考えられる。というより条文的には機能的に実現されなければおかしいものである。首長の原案執行権の制限や議員の議案提出権にしても、議会の権限が首長のそれを上回っていたのは明確である。ではなぜこの理想の制度が立法者の思惑通り機能しなかったのであろうか。それは、やはり日本の地方制度の実情、つまり明治から色濃く残る、地方官官制や、機関委任事務、そして地方の中央崇拝思想をGHQが深く理解していなかったのではないだろうか。それ故、地方改革について誰にも阻害されない絶大な権力を持っていたのにも関わらず、徹底した民主化、アメリカの地方自治制度の模倣に固執した故、民主化の理想だけが先走りし、実現可能で着実な地方制度を作れなかったのではないだろうか。確かに議会と首長の民主化は図られた。特に議会の権限は非常に増した。しかしながら、この制度を支える人材が地方において育っていたのか、当時日本の地方制度を理解している住民が地方にどれだけいただろうか。そこに民主主義の考え方を強要し、無知の住民を議会に入れても地方行政が効果的に機能するはずがない。逆にそこの混乱につけこんで中央省庁に秩序維持という印籠を渡してしまい、結果的には国の強力なコントロールを許してしまう地方自治制度になってしまったのではないか。

　確かに戦後ＧＨＱが行った地方制度改革は民主化という点では大変に評価ができるものである。しかし彼らが考えたシステムもまた、当時の日本の実情において完璧なものではなかったのである。ここで私が言えることは、我々は我々の生活、地方の実情、地方が抱える様々な問題解決の為に我々の手で新しい地方制度を考えることに臆してはならないということである。地方制度が専門でも何でもない軍人が率先して考えた地方制度より、民主主義を手に入れ、日本について、また地方自治について戦後何十年も考えている我々の手で作った方がよいものであることは確かである。現行憲法は崇高にして不侵であるという概念は、地方制度においてはどうやら間違いであるらしい。

(注1)　　ケーディス（1906~1996）はハーバード大学ロースクールを修了し、弁護士登録、財務省勤務の後、歩兵将校としてヨーロッパ駐在。その後陸軍省民政部。1930年代においてはルーズベルト政権下で内務長官、財務長官を補佐した。GHQ民政局次長。

(注2) 地方官官制は明治19年に勅令五四号をもって公布され、都道府県の地方官吏の職制と定数制を定めたもので、全文四七個条により、内閣制に適合するように改められた。特に官選としての知事の職務などを定めていた。

(注3) 公民とは明治22年の市制町村制で定められた、市町村政に参加する権利を持つ住民のことで、・満25歳以上の帝国臣民であって、一戸を構える男子であること・２年以上当該市町村の住民であって、その市町村の負担を分任していること・当該市町村において地租を納め、または国税年額２円以上を納めていること。の３件が公民になる要件であった。

(注4) ただしこの制度は1956年の地方自治法の改正によって、市町村長にあっては知事に、都道府県知事にあっては自治大臣に審査申し立てをする制度に改められた。

(1) 橋本勇『地方自治のあゆみ』（平成７年　良書普及会）126頁

(2) 田中二郎他『地方自治二十年』（昭和45年　評論社）11頁

(3) 田中前掲書　13頁

(4) 田中前掲書　66頁

(5) 田中前掲書　62頁

(6) 橋本前掲書　174頁

(7) 自治大学校編『戦後自治史�Z』（昭和34年）59、60頁

(8) 橋本前掲書　210頁

(9) 橋本前掲書　170頁

(10) 昭和52年10月3日自治行五九号行政局長通達

(11) 前掲『戦後自治史�Z』276頁